Акты государственных органов и органов местного самоуправления традиционно разделяются на нормативные и ненормативные. Первые содержат правило поведения, адресованное неопределенному кругу лиц, вторые - индивидуально-определенному, кроме того, последние, как правило, направлены на разрешение конкретного вопроса, входящего в компетенцию соответствующего органа и требующего принятия индивидуального акта.
Обращаясь к судебной практике, мы находим указание на приведенное различие между нормативными и ненормативными актами в одном из Постановлений Пленума ВС РФ. Так, под нормативным актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа или должностного лица, устанавливающий правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. В то время как под правовым актом индивидуального характера (ненормативным актом) понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц.
Принимая во внимание указанные определения, становится очевидным, что в качестве юридических актов, на которые указывает законодатель в ст.8 ГК РФ, могут выступать только ненормативные акты государственных органов и органов местного самоуправления.
Если этот тезис рассматривать сквозь призму гражданского (арбитражного) процесса, следует резонный вопрос: в каком порядке должны разрешаться споры, в основе которых лежат права и обязанности, следующие из подобного рода юридических фактов - актов ненормативного характера?
Ответ на этот вопрос кажется очевидным, ведь достаточно лишь обратиться к соответствующей гл.24 АПК РФ и гл.25 ГПК РФ, для того чтобы однозначно отнести любые споры, разрешаемые в связи с принятием публичным субъектом тех или иных актов, к числу споров, возникающих из публичных правоотношений.
Тем не менее судебная практика складывается не столь однозначно. Приведем несколько примеров.
Так, в одном из недавних информационных писем Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее - ВАС РФ) приводится следующее дело. Общество с ограниченной ответственностью обратилось в арбитражный суд с иском к Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного судебным приставом-исполнителем незаконным арестом денежных средств, находящихся на банковском счете истца. Суд отказал истцу в удовлетворении заявленного требования, указав, что в силу части второй ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации требование о возмещении вреда может быть заявлено лишь в случае, если акт государственного органа будет признан судом недействительным. Так как постановление судебного пристава-исполнителя об аресте денежных средств на банковском счете общества не обжаловалось истцом в установленном судебном порядке, у него отсутствуют надлежащие доказательства, обосновывающие его требование о привлечении Российской Федерации к гражданско-правовой ответственности за незаконные действия судебного пристава-исполнителя.
Суд апелляционной инстанции решение суда первой инстанции отменил, сославшись на то, что осуществление защиты нарушенного права путем возмещения вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов (ст.16 ГК РФ), не ставится в зависимость от необходимости оспаривания этих действий (бездействия) по правилам, установленным гл.24 АПК РФ. Поскольку истец обратился в суд с иском о возмещении вреда, а не с заявлением о признании недействительным постановления судебного пристава-исполнителя, в целях установления наличия или отсутствия условий для привлечения Российской Федерации к гражданско-правовой ответственности на основании ст.1069 ГК РФ за причиненный судебным приставом-исполнителем вред суд при рассмотрении данного требования должен был оценить указанное постановление на предмет его законности. Установив, что постановление судебного пристава-исполнителя о наложении ареста на денежные средства, находящиеся на банковском счете истца, являлось незаконным и истцу вследствие исполнения этого постановления причинен вред, суд апелляционной инстанции требование истца удовлетворил.
Далее, следующее дело стало предметом рассмотрения Федерального арбитражного суда (далее - ФАС) Северо-Западного округа. Общество с ограниченной ответственностью обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным отказа Комитета по природным ресурсам Ленинградской области от заключения с заявителем договора аренды лесного участка и обязании заключить договор аренды лесного участка в соответствии с заявлением общества. Примечательным является тот факт, что заявителем по делу были совмещены два требования - оспаривание бездействия государственного органа, которое следует из публичных правоотношений, и требование о применении судом исключительно гражданско-правового института - принудительного заключения договора. Невзирая на то что одним из заявленных требований было требование, которое по общему правилу подлежало бы рассмотрению в порядке искового производства, суд отклонил довод Комитета о несоответствии заявления общества требованиям ст.126 АПК РФ, обязывающей истца при заявлении требования о понуждении заключить договор прилагать к исковому заявлению проект такого договора. В обоснование этого суд указал, что общество заявило требование о признании незаконным отказа Комитета от заключения договора и об обязании заключить такой договор в порядке гл.24 АПК РФ. При таких обстоятельствах спор о праве отсутствует.
Наконец, небезынтересной является позиция, высказанная ФАС Уральского округа в Постановлении от 20 мая 2011г. №Ф09-2013/11-С6 по делу №А76-10200/2010-51-365 (Определением ВАС РФ от 15 августа 2011г. №ВАС-9117/11 по делу №А76-10200/2010-51-365 отказано в передаче дела в Президиум ВАС РФ). Так, отклоняя заявление общества с ограниченной ответственностью об оспаривании внесения уполномоченным государственным органом сведений в Единый государственный реестр прав (далее - ЕГРП) о регистрации прав на недвижимое имущество, суд указал на следующее. В соответствии с п.1 ст.2 ФЗ от 21 июля 1997г. №122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" государственная регистрация является юридическим актом признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ. При этом государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права.
Далее суд, сославшись на п.п.52, 53, 56 Постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 29 апреля 2010г. №10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав", подчеркнул, что зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке. Поскольку при таком оспаривании суд разрешает спор о гражданских правах на недвижимое имущество, соответствующие требования рассматриваются в порядке искового производства. Оспаривание зарегистрированного права на недвижимое имущество осуществляется путем предъявления исков, решения по которым являются основанием для внесения записи в ЕГРП.
Зарегистрированное право на недвижимое имущество не подлежит оспариванию путем заявления требований, подлежащих рассмотрению по правилам гл.24 АПК РФ, поскольку в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, не может разрешаться спор о праве на недвижимое имущество.
Обращаясь со своим требованием, общество, по существу, оспаривает зарегистрированное право собственности ввиду отсутствия оснований возникновения данного права, в связи с чем данный спор имеет гражданско-правовой характер и подлежит рассмотрению в порядке искового производства об оспаривании зарегистрированного права, а не в порядке гл.24 АПК РФ.
Анализируя приведенные выше позиции судов, можно отметить общую проблему, которую предстояло решить суду в каждом случае, - соотношение природы ненормативного акта государственного органа (органа местного самоуправления) и характера последствий, порождаемых его принятием.
Как мы указывали, ненормативный акт является юридическим фактом, на основании которого возникают, изменяются и прекращаются в том числе и гражданские права и обязанности лиц. А значит, его оспаривание, коль скоро оно может повлечь гражданско-правовые последствия, может повлечь и возникновение спора о праве. Тем не менее, как мы увидели, суды по-разному оценивают влияние ненормативного акта на связанные с его принятием гражданские правоотношения. В одних случаях признавая примат публично-правового характера такого акта, в иных - подчеркивая существенность именно последствий его принятия.
Наличие приведенной проблемы уже не позволяет столь однозначно ответить на вопрос, в каком порядке следует разрешать споры о правах и интересах, возникающих в связи с принятием ненормативного акта.
Тем более проблематичным становится выявление пределов требований, направленных на защиту указанных прав и интересов. Ведь если ненормативный акт подчас столь неразрывно связан с иными юридическими фактами, появляющимися вследствие его принятия или обусловливающими его принятие, как определить границу, за которой прекращается или начинается спор о праве?
Следует иметь в виду, что ненормативный акт как одна из разновидностей юридического факта наравне с другими юридическими фактами может входить в сложный юридический состав. Принимая во внимание, что, как правило, разрешение спора невозможно без оценки судом каждого из таких юридических фактов, а сами они являются юридическими фактами различной правовой природы, противоречие появляется само собой.
Концептуально его можно было бы сформулировать следующим образом: как определить процессуальные границы рассмотрения юридических фактов, неразрывно связанных в едином сложном юридическом составе, и главное - если эти границы суд может перейти "внутри" одного дела, какими критериями должна быть обусловлена допустимость такого перехода? Иначе говоря, какие обстоятельства обусловливают допустимость выхода суда за пределы заявленных требований (или удовлетворения разнородных требований в пределах одного производства) при рассмотрении им спора о правах и обязанностях, возникающих из ненормативных актов в совокупности с юридическими фактами иной правовой природы?
Однозначного ответа на эти вопросы практика пока не дает. Юридические факты, включенные в предмет нашего исследования, лежат на границе публичного и частного права, а в таких случаях однозначный ответ подчас отсутствует. В приведенных выше примерах все еще сложнее. Юридический факт публичного права порождает частноправовые последствия, однако ответ лежит опять же в плоскости публично-процессуального права.
В этой связи представляется важным в первую очередь четко определить саму проблему. Это и является основной целью настоящей статьи. Ответ же на поставленные вопросы на настоящем этапе в любом случае будет плодом научной дискуссии. При этом позволим себе предположить, что решающим в дискуссии должен выступить традиционно используемый в подобных дискуссиях примат публичного права над частным.
Для решения вопроса можете воспользоваться нашим предложением:
-1.jpg)
